Verwaltung entscheidet sich für Open Data

Fünf volle Arbeitstage verbrachte der Datenkoordinator des Bezirksamtes Tempelhof-Schöneberg, Ulrich Binner vor der Europa-Wahl 2019 damit, die 123 Wahlbezirke und somit die Einzugsgebiete der Wahllokale in Berlin Tempelhof-Schöneberg räumlich festzulegen. „Mindestens”, wie er meint. Binner zählt vermutlich zu den Schnelleren, schließlich konnte der Verwaltungsmitarbeitende auf das Geographic Information System (GIS) und seine versierten Excel-Kenntnisse zurückgreifen und dadurch „viele Arbeitsschritte durch Formeln und automatisierte Abfragen vereinfachen.“ Wie lange in anderen Bezirken wie viele Mitarbeitende mit dem Zuschneiden von Wahlbezirken beschäftigt sind, kann Binner nicht einschätzen. „Vor allem nicht in den Fällen, wo dies nur durch Beschäftigte des Wahlamtes erfolgt und nicht durch eine Datenkoordination, für die solche Prozesse nicht unbekannt sind“, fügt er hinzu. Dass es sich um eine zeitaufwendige, mühsame Aufgabe handelt, ist jedoch unbestritten: Im Normalfall würden die Zuschnitte anhand von großen gedruckten Karten und Listen der Blöcke mit Stift und Papier vorgenommen, weiß Binner, der seit 2013 im Bezirksamt Tempelhof-Schöneberg tätig ist. Und das vor jeder Wahl; schließlich ändern sich die Bevölkerungszahlen in Berlin von Jahr zu Jahr. Diese Verschiebungen führen zwangsläufig dazu, dass einige Wahlbezirke stärker bewohnt sind, als andere. Doch gemäß der Landeswahlordnung soll jeder Wahlbezirk maximal 2.500 Bundesbürger*innen umfassen. Von den 123 Wahlbezirken im Bezirk Tempelhof-Schöneberg etwa überschritten im Januar 2020 18 diesen Schwellenwert. Um der Verordnung nachzukommen und auf die demographischen Veränderungen zu reagieren, müssen einige Blöcke aus „überfüllten“ Wahlbezirken zu benachbarten Wahlbezirken verschoben und somit die Grenzen der Wahlbezirke neu festgelegt werden.

Von GIS und Excel zu algorithmisch optimierten Wahlbezirkskarten

Vor der Herausforderung stehen nicht nur die Verwaltungsmitarbeitenden in Tempelhof-Schöneberg. „In allen Bezirken müssen in Zusammenhang mit Wahlen die Wahlkreise und -bezirke immer wieder modifiziert werden“, ist sich Binner bewusst. Um sich selbst und seine Kolleg*innen für die nächsten Wahlen zu entlasten sowie gleichzeitig die Prozesse zu beschleunigen, diese nachvollziehbarer und valider für die Bürger*innen und die Kandidierenden in den Wahlkreisen zu machen, wandte er sich an die Technologiestiftung Berlin (TSB). „Durch die TSB wurden schon in der Vergangenheit Prototypen für andere Aufgaben wie Schuleinzugsgebiete, Kitasuche entwickelt, deren technische Basis mir unter Einbeziehung einiger Algorithmen geeignet schien – vorausgesetzt die entsprechenden Daten würden bereitgestellt – den Zuschnitt von Wahlkreisen und Wahlbezirken deutlich zu vereinfachen“, so der Berliner, der durch seine Rolle als Datenkoordinator mit der TSB vertraut ist. Auf Basis der von Binner „auf meinem Arbeits-PC mit GIS und Excel gebastelten Ansätze“ entwickelte das Team der Open Data Informationsstelle (ODIS) ein Projekt der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe (SenWEB) in Zusammenarbeit mit der TSB, mit dem „Wahlbezirke Editor“ ein Werkzeug, das einzelne Straßenblöcke über einen Algorithmus automatisch neuen Wahlkreisen zuordnet.

In fünf Schritten zum Prototyp

Für die Entwicklung des Prototyps, der während der Covid-19-Pandemie entstanden ist, verwendete das ODIS-Team exemplarisch Daten vom Bezirk Tempelhof-Schöneberg aus dem Europa-Wahljahr 2019. Im ersten Schritt wurden die Daten aus verschiedenen Quellen bereinigt und zu einem Datensatz zusammengeführt, der aus demographischen Daten zu den einzelnen Straßenblöcken, geografischen Informationen der Blöcke und den Nummern der letzten zugehörigen Wahlbezirke besteht. Mit Ausnahme der Bevölkerungsdaten für einzelne Stadtblöcke, die aufgrund von Datenschutzbedenken nicht frei veröffentlicht werden können, sind sämtliche Daten als Open Data frei verfügbar. Durch das Verwenden der offiziellen Verwaltungsdaten wird gleichzeitig die Bevorzugung einer demographischen Gruppe oder gar politischen Partei ausgeschlossen. Im nächsten Schritt wurde der Algorithmus entwickelt, der Blöcke in überbevölkerten Wahlbezirken einem angrenzenden Bezirk zuordnet und so Alternativen für die Wahlbezirkszuordnung findet. Insgesamt 100.000 verschiedene Simulationen generierte der Algorithmus durch die Verschiebung von Blöcken in benachbarte Bezirke unter Verwendung der Euklidischen Distanzen. Daraus wurden nach objektiven Kritierien die besten 38 Ergebnisse ausgewählt und grafisch dargestellt, um den Benutzenden des Tools zu zeigen, welche Simulationen bei bestimmten Kriterien besonders gut abgeschnitten haben. „Die technische Herausforderung liegt hier darin, dass die Neuzuordnung der Blöcke nicht zufällig erfolgen kann, sondern zu einer möglichst optimalen Wahlkarte führen muss, die eine bestimmte Bevölkerungsschwelle sowie vernünftige Anforderungen an die räumlichen Bedingungen berücksichtigt. (Z. B. sollte ein Wahlbezirk kompakt und nicht langgezogen sein, so dass Menschen, die am Rand des Bezirks leben, keine weiten Strecken zurücklegen müssen, um ihr zugewiesenes Wahllokal zu erreichen.)“, schreibt Evelyne Brie, Open Data Researcher der TSB. Im fünften und letzten Schritt wurde eine interaktive Karte erstellt, die Änderungen auf Blockebene an der simulierten optimierten Version ermöglicht, die vom Algorithmus erzeugt wurden. „Wir wollten, dass unser Tool sowohl hilfreiche automatische Unterstützung bietet als auch dem/der Benutzer*in die Möglichkeit gibt, die endgültige Ausgabe selbst zu bestimmen“, so Brie, „durch Klicken auf eine Karte, die die Simulation ihrer Wahl repräsentiert, sind die Benutzer*innen intuitiv in der Lage, die Zuordnung von Blöcken zu verschiedenen benachbarten Bezirken zu verschieben. Damit einhergehend werden sie über die gesamte Bevölkerungsänderung informiert, die sich aus dieser Modifikation ergibt.“

Hoffnung auf Entlastung

Eine endgültige Entscheidung, wie die neuen Wahlgebiete aussehen sollen, trifft der von der SenWEB finanzierte „Wahlbezirke Editor“ dabei bewusst nicht. „Dieses Tool sei ein Hilfsmittel, keine vollständig automatisierte Komplettlösung und nicht dafür gedacht, menschliche Entscheidungsprozesse zu ersetzen“,heißt es seitens der TSB. Dem Verwaltungsmitarbeitenden Binner kommt das gerade recht: „Wenn das Tool den grundsätzlichen Zuschnitt vollziehen kann und durch die Mitarbeitenden nur noch letzte Schritte vollzogen werden müssen, dann reduziert das die Bearbeitungszeit erheblich“, hofft er auf eine Entlastung seiner Kolleg*innen in den Berliner Bezirksämtern. Wie stark diese ist, dafür liegen noch keine Erfahrungswerte vor. Denn der Editor wurde erst im Januar 2021 fertiggestellt. Zu spät für die Bundestagswahl 2021 am 26. September: „Der Editor wurde als Prototyp erst vorgestellt, als in unserem Bezirk bereits der Zuschnitt erarbeitet war“, so Binner. „Somit war er bislang nicht wirklich in Verwendung, sondern ist eher eine Schlussfolgerung der Vorarbeiten zur kommenden Wahl.“Tatsächlich steht die Entwicklung bislang ausschließlich als webbasierter Prototyp zu Verfügung, der einen interaktiven Editor anbietet. Eigene Daten hochzuladen und Simulationen zu generieren ist nicht möglich. Wer seine eigenen Daten verarbeiten will, hat allerdings die Möglichkeit, die Anwendung selbst zu hosten. Schließlich stellt ODIS den Quellcode auf „GitHub“ zu Verfügung.

Nach der Wahl ist vor der Wahl

Bis aus dem vielversprechenden Prototypen allerdings eine reguläre Anwendung in den Bezirksämtern wird, müssen sich Binner und seine Kolleg*innen noch etwas in Geduld üben. „Bevor der Wahleditor in anderen Bezirken eingesetzt werden kann, müssen örtliche Besonderheiten in den einzelnen Bezirken beachtet und in das Tool eingearbeitet werden“, erklärt Frauke Nippel, die bei der TSB für Kommunikation und Öffentlichkeitsarbeit zuständig ist. Diese Gespräche sollen allerdings erst nach den anstehenden Wahlen Ende September starten, weil im Frühjahr die Wahlvorbereitungen bereits mit Hochdruck liefen und die Bezirke stark auslasteten. „Ich würde mir wünschen, dass der Editor zeitnah zu einer Vollversion weiterentwickelt wird, denn die Zeit bis zur nächsten Wahl geht schneller vorbei, als man denkt“, rät Binner und hofft gleichzeitig, dass der Editor „beim Übergang zu einer regulären Anwendung noch ein paar KI-Bausteine bekommt, damit er seine Performance laufend verbessern kann.“Für den Datenkoordinator ist der „Wahlbezirke Editor“ erst der Anfang, die vielen Aufgaben in der Verwaltung zu erleichtern, bei denen auf Grundlage von Einwohnerdaten und anderen Parametern Gebiete festgelegt werden.„Und im besten Fall können die miteinander kommunizieren und aufeinander zugreifen“, ergänzt er. Die fünf vollen Arbeitstage weiß Ulrich Binner schließlich sinnvoller und produktiver zu verbringen, als mit GIS und Excel-Listen…